مراحل قانونگذاری در افغانستان

مرحله تسوید: اولین مرحله ای وضع قانون بنام مرحله ای تسوید قانون یاد می شود. در این مرحله نهاد تسوید کننده، با در نظر داشت نیازهای خود مسوده طرح را تنظیم می کند. نهاد تسوید کننده در واقع هسته اصلی و محور های اساسی قانون را شکل می دهد. هر نهاد و سازمانی که احساس نیاز کند با در نظر داشت آن نیازها می تواند مسوده ای قانون را طرح ریز کند. از این رو، پیشنهاد طرح قانونی به طور مطلق و انحصاری مربوط به قوه ای خاصی نیست بلکه قانون اساسی پیشنهاد طرح قانون را به عهده ای همه قوی سه گانه قرار داده است. به موجب ماده 95 ق.ا: «پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت یا اعضای شوری و در ساحه تنظیم امور قضایی از طرف ستره محکمه توسط حکومت صورت گرفته می تواند»:

تسوید توسط حکومت: حکومت متشکل از سازمان ها و نهادهای است که قانون را اجرا می کند. از این رو، چون حکومت یک ارگان اجرائی است بهتر از قوه مقننه از نقایص و کمبودی های قانون واقف است به همین علت است که حکومت را بهترین پیشنهاد کننده و مبتکر قانون تلقی می نمایند.

پیشنهاد طرح قانون توسط اعضای پارلمان: اعضای شواری ملی اعم از مجلس نمایندگان و مجلس سنا در صورت لزوم دید می توانند طرح قانون را پیشنهاد کنند. ولی باید ملتفت بود: «... هر گاه پیشنهاد طرح قانون از طرف ده نفر از اعضای یکی از دو مجلس صورت گیرد، بعد از تائید یک پنجم اعضای مجلسی که پیشنهاد به آن ارائه شده است، در فهرست کار آن مجلس داخل می گردد. ( همان، ماده 97 پراگراف اخیر)

پیشنهاد طرح قانون توسط ستره محکمه: ستره محکمه به منظور پیشبرد امور قضایی نیز صلاحیت پیشنهاد طرح قانون را دارد. نکته قابل توجه این است که اولاً؛ پیشنهاد طرح قانون محدود به ساحه قضایی است. دوماً؛ طرح پیشنهادی ستره محکمه از مجرای حکومت به شورای ملی ارسال می گردد. این موضوع در ماده 95 ق.ا به این عبارت متجلی شده است: «... در ساحه تنظیم قضایی از طرف ستره محکمه توسط حکومت صورت گرفته می تواند».

قابل یاد آوری است که « پیشنهاد طرح قانون در امور بودجه و امور مالی صرف از طرف حکومت صورت میگیرد». ( همان ماده 95) .

مرحله تدقیق: دومین مرحله قانونگذاری، مرحله ای تدقیق است. هنگامی که طرح قانون تهیه شد، مسوده ای آن جهت تدقیق به ریاست امور تقنین یا انستیتیوت امور قانونگذاری و تحقیقات علمی و حقوقی وزارت عدلیه فرستاده می شود. وظیفه نهاد فوق این است که مسوده مذکور را با شریعت اسلامی، قانون اساسی، قوانین نافذه، مقررات و بعضاً با قرار دادهای بین المللی که افغانستان به آن ملحق شده است تطبیق می دهد.

مرحله تانید: پس از مرحله تدقیق، طرح قانون به کمیته قوانین شورای وزیران فرستاده می شود. کمیته مسوده مزبور را مورد ارزیابی قرار داده و جهت غور و مداقه در جلسه شورای وزیران ارسال می کند. اعضای کابینه پیرامون سند تقنینی بحث و گفتگو نموده نظرات و پیشنهادات خویش را ارائه می کنند، در صورتی که اعضای کابینه روی طرح مسوده به توافق نرسند، مسوده را دوباره به کمیته قوانین شورای وزیران گسیل نموده و سند تقنینی بار دیگر مورد ارزیاتی قرار می گیرد. پس از تائید شورای وزیران هرگاه سند تقنینی اساسنامه یا مقرره باشد از طرف رئیس جمهور چون در رأس شورای وزیران قرار دارد توشیح می گردد و همراه با اصل سند تقنینی از طریق اداره حراست و قانون اداره امور ودارالانشای شورای وزیران جهت نشر در جریده رسمی به وزارت عدلیه فرستاده می شود. مقرره یا اساسنامه مزبور دو لسان رسمی کشور نشر و لازم الاجراء می گردد .

در صورتی که سند تقنینی قانون باشد. صلاحیت تصویب آن مربوط به شورای ملی است. بنابراین، سند تقنینی ابتدا به مجلس نمایندگان و بعداً به مجلس سنا ارسال می گردد. اما قوانین مربوط به امور مالی و بودجه برعکس، از طریق مجلس سنا با نظرمشورتی به نمایندگان غرض تصویب فرستاده شده و بعد از توشیح رئیس جمهور در جریده رسمی نشر می شود. بعداً پیرامون آن به تفصیل بحث خواهیم نمود.

مرحله تصویب: با پیشنهاد طرح قانون به مجلس قانونگذاری، جریان تصویب گشوده می شود. بپیشنهاد طرح قانون باید به دو لسان رسمی کشور تهیه شده باشد در غیر آن شورای ملی از دریافت آن اجتناب می ورزد. «شورای ملی دولت جمهوری اسلامی افغانستان به حیث عالی ترین ارگان تقنینی مظهر اراده مردم آن است و از قاطبه ملت نمایندگی می کند». (قانون اساسی، ماده 81 ) به این اساس ماده 90 ق.ا صلاحیت تصویب، تعدیل یا لغو قوانین و فرامین تقنینی را به عهده این نهاد واگذار نموده است.

حکومت طرح قانون را یا از طرف خود و یا در محدوده صلاحیت قضایی از طرف ستره محکمه به امضای وزیر عدلیه و وزیری که طرح قانون عمدتاً به او ارتباط دارد از طریق وزیر دولت در امور پارلمانی به انضمام یاد داشت توضیحی مبنی بر ضرورت طرح قانون به مجلس ارائه می نماید.(اصول وظایف داخلی مجلس نمایندگان، ماده 77) به همین ترتیب، مجلس نمایندگان می تواند پیشنهاد طرح قانون را توسط ده نفراز اعضای خویش با ضمیمه یاد داشت توضیحی مبنی برضرورت طرح قانون وامضای اعضای پیشنهاد کننده به ریاست مجلس ارائه نماید.

رئیس مجلس نمایندگان طرح قانون را در آجندای مجلس عمومی درج نموده و حد اکثر در خلال مدت یک ماه به کمیته رؤسا پیشنهاد می نماید بر اساس حکم بند سوم ماده 97 ق.ا: «ولسی جرگه نمی تواند طرح پیشنهاد شده را بیش از یک ماه به تاخیر اندازد».

رئیس نمایندگان، وزیر دولت در امورپارلمانی و وزیری که پیشنهاد طرح قانون از طرف وی صورت گرفته جهت معرفی رسمی طرح به جلسه عمومی دعوت می شوند . براساس ماده 96ق.ا «هرگاه پیشنهاد طرح قانون، حاوی تکلیف جدید یا تنقیص درعایدات دولت باشد، به شرطی در فهرست کار داخل می شود که در متن پیشنهاد، مدرک جبران نیز پیش بینی شده باشد».

طرح قانون اعم از جانب حکومت و مجلس نمایندگان ثبت و در جلسه عمومی اعلان می شود. یاد آوری می شود که در جریان معرفی طرح قانون بحث وگفتگو صورت نمی گیرد. پس از معرفی، رئیس طرح قانون را به کمیسیون اصلی که طرح قانون به وی ارتباط میگیرد، راجع می سازد .

«شورای ملی به اتخاذ تصمیم در مورد طرح قوانین، معاهدات وپروگرام های انکشافی دولت که به اساس پیشنهاد حکومت ایجاب رسیدگی عاجل را نماید اولویت می دهد».( همان، بند 7 ) بنابراین برای اولویت دادن به طرح قانون حکومت، روسای کمیسیونها ، سران گروپ های پارلمانی و یا حداقل ده نفر از اعضای مجلس نمایندگان می توانند برای طی مراحل آن تقاضای فوریت نمایند در صورتیکه تقاضای مذکور از جانب اکثریت اعضای مجلس نمایندگان تصویب شود در آجندای مجلس درج می شود .

کمیسیون اصلی که طرح قانون برایش ارجاع شده است در مدت بیست روز قانون را به تصویب برساند این کمیسیون نیز می تواند نماینده ذیربط که طرح قانون از جانب شان پیشنهاد شده است به کمیسیون جهت توضیحات دعوت نماید. برای هر طرح قانون در کمیسیون یک گزارشگر تعین می گردد. گزارشگر گزارش خویش را که حاوی تعدیل، حذف، ایزاد، تغییر و اضافت می باشد تهیه و یک نسخه از طرح مذکور به کمیسیون های دیگر و گروپهای پارلمانی ارسال می نماید. سایر کمیسیون ها و گروپهای پارلمانی در مدتی که از طرف کمیسیون اصلی تقاضا گردیده تعدیلات خود را آماده می سازند .

کمیسیون اصلی تاریخی را جهت توحید تعدیلات کمیسیون های دیگر و گروپهای پارلمانی تعیین می نماید که در تاریخ مذکور گزارشگر هر کمیسیون وگروپهای پارلمانی به نمایندگی از کمیسیون های مربوطه وگروپهای پارلمانی خویش در جلسه کمیسیون اصلی اشتراک ورزند. تعدیلات از جانب کمیسیون ها وگروپهای پارلمانی کتباً ارسال می گردد . کمیسیون اصلی تعدیلات پیشنهادی کمیسیون ها و گروپهای پارلمانی را که توسط گزارشگر آن ها تهیه شده مورد بحث قرار داده و توحید می نماید. طرح توحیدی از طریق کمیته رؤسا جهت تصویب به جلسه عمومی ارسال می گردد» ( اصول وظایف داخلی ، ماده 81 )

در جلسه عمومی روی ماده هایی بحث، گفتگو و رأی گیری صورت می گیرد که یک یا چند کمیسیون با آن توافق نداشته باشد بقیه ماده ها بشکل منفردانه صرف قرائت و مورد تصویب قرارمی گیرد .

طی مراحل قانون در مجلس سنا: در نظام های که از دو مجلس تشکیل شده اند، صرف نظر از اگر و مگرهای آن، قانون محصول هر دو مجلس است. بر اساس پاراگراف سوم ماده 97 ق.ا طرح قانون پس از تصویب مجلس نمایندگان به مجلس سنا راجع ساخته می شود. مجلس سنا پس از ارزیابی تصویب و یا رد میکند.

مجلس سنا نیز می تواند بر اساس ماده 97 ق.ا طرح قانون را پیشنهاد کند. طرح قانون توسط ده نفر از اعضای مجلس با ضمایم یاد داشت توضیحی مبنی بر ضرورت آن ترتیب، و با امضای اعضای پیشنهاد کننده در فهرست کار شامل می شود .

در صورت که طرح قانون ایجاب فوریت را نماید برایش اولویت داده می شود، تقاضای فوریت برای طی مراحل طرح قانون توسط حکومت، رئیس کمیسیون، سران گروپ های سیاسی و یا ده نفر از اعضای مجلس نمایندگان صورت می گیرد. هرگاه تقاضای مذکور از طرف اکثریت اعضای مجلس و یا کمیسیون که طرح قانون تحت رسیدگی آن قرار دارد تصویب شود، بدون نوبت درج آجندای مجلس می شود .

طرح قانون اعم از اعضای مجلس سنا و حکومت باید قبل از اینکه به کمیسیون اصلی که طرح مربوط آن می شود راجع ساخته شود از جانب یک بر پنجم اعضای مجلس تائید شود. طرح قانون حکومت و اعضا مجلس سنا بعد از تائید و معرفی شامل آجندای مجلس می گردد.

در کمیسیون های مجلس سنا نیز برای هر طرح قانون یک گزارشگر تعین می شود. گزارشگر در خلال میعاد معینه مطابق آجندا گزارش خویش را که حاوی تصویب، رد یا تعدیل طرح قانون می باشد ارائه، طبع و توزیع می نماید. هرگاه گزارش به موقعش توزیع نگردد بحث در اجلاس عمومی بدون این گزارش صورت می گیرد .

در جلسه عمومی برای هر فرد از وزیر تا رئیس، گزارشگر کمیسیون و اعضای مجلس پنج دقیقه وقت در نظر گرفته می شود تا پیرامون مواد و فقرات مربوط به طرح قانون یا پیرامون مواد و فقرات موجود مربوط به تعدیلات یا مواد و فقرات جدیدی که در شکل تعدیلات تقدیم شده صحبت نمایند.

تعدیلات که توسط حکومت یا کمیسیون مسئول پیشنهاد می شود در مقابل تعدیلات، تحت بحث قرارداده می شود که به مقصد مشابه توسط اعضا مطرح گردیده است . درچنین تعدیلات رأی گیری انفرادی صورت می گیرد. (اصول وظایف داخلی مجلس سنا، ماده 78 و 79)

پس از جرو بحث و رأی گیری در مورد ماده های تعدیل شده، متن مکمل طرح قانون و شکل تعدیل شده آن در معرض رأی گیری نهایی قرار می گیرد .

در صورتیکه حکومت طرح قانونی که قابل تعدیل نباشد را به مجلس ارسال کند، رئیس طرح مذکور را مستقیماً در معرض رأی دهی قرار می دهد .

مجلس سنا بعد از تسلیمی طرح قانون نمی تواند بیش از پانزده روز طرح مذکور را به تاخیر بی اندازد. از این رو، قبل از اینکه میعاد طرح قانون به سربرسد، رئیس مجلس سنا طرح قانون مکمل را با تعدیلات که تا اکنون پذیرفته شده در معرض رأی گیری نهایی قرار می دهد. اما این امر در عمل به ندرت رعایت می شود خیلی قوانین مدت ها پس از موعد معینه در جلسه عمومی مورد بحث، گفتگو یا تصویب قرار می گیرد.

لازم به یاد آوری است که «بودجه دولت وپروگرام انکشافی حکومت از طریق مشرانوجرگه توأم با نظریه مشورتی آن به ولسی جرگه تقدیم میشود . تصمیم ولسی جرگه بدون ارائه به مشرانوجرگه بعد از توشیح رئیس جمهور نافذ شمرده میشود». ( قانون اساسی ، ماده 98 )

«هرگاه مصوبه یک مجلس از طرف مجلس دیگر رد شود، برای حل اختلاف هیئت مختلط به تعداد مساوی از اعضای هر دو مجلس تشکیل می گردد. فیصله هیئت بعد از توشیح رئیس جمهور، نافذ شمرده می شود. درصورتی که هیئت مختلط نتواند اختلاف نظر را رفع کند، مصوبه رد شده به حساب می رود. در این حالت مجلس نمایندگان می تواند در جلسه بعدی آنرا با دو ثلث آرای کل اعضا تصویب کند. این تصویب بدون ارائه به مجلس سنا بعد از توشیح رئیس جمهور نافذ شمرده می شود». ( قانون اساسی ماده 100)

مرحله توشیح: مصوبه شورای ملی قبل از اینکه به موقع اجراء در آید باید توسط رئیس جمهور توشیح شود. براساس فقره 16 ماده 64 ق.ا توشیح قوانین و فرامین تقنینی از صلاحیت رئیس جمهور است. هرگاه رئیس جمهور با مصوبه شورای ملی موافقه نداشته باشد درمدت 15 روز دلایل عدم توشیح خویش را بیان نموده و مصوبه را دوباره به مجلس مسترد می کند در صورتی که این مدت سپری شود و یا مجلس نمایندگان مجدداًً با دوثلث آرای کل اعضا آنرا تصویب کند، قانون بدون اینکه به توشیح رئیس جمهور برسد نافذ و بدست نشر سپرده می شود. ولی این موضوع به ندرت واقع می شود. در بسیاری موارد وقتی که مصوبه از طرف رئیس جمهور مسترد می گردد، مجلس نمایندگان دوباره روی ماده های آن بحث، گفتگو و در نهایت رأی گیری می کنند که پس از آن الزاماً باید به توشیح رئیس جمهور برسد.

رویهمرفته حکومت نیز می تواند قانون وضع نماید ولی پس از اولین جلسه قانون باید به تصویب آن مجلس برسد. ماده 97 ق.ا مقرر می کند: «حکومت می تواند در حالت تعطیلی ولسی جرگه در صورت ضرورت عاجل، به استثنایی بودجه و امور مالی فرامین تقنینی راترتیب کند. فرامین تقنینی بعد از توشیح رئیس جمهور حکم قانون را حایز می شود. فرامین تقنینی باید درخلال 30 روز از تاریخی انعقاد نخستین جلسه شورای ملی به آن تقدیم شود. در صورتی که از طرف شورای ملی رد شود، از اعتبار ساقط می گردد».

مرحله انفاذ: نشر و انفاذ قانون آخرین مرحله قانونگذاری را تشکیل می دهد. مصوبه شورای ملی پس از توشیح رئیس جمهور به وزارت عدلیه فرستاده می شود ریاست نشرات این وزارت قانون را در جریده رسمی به دو لسان رسمی کشور یعنی دری و پشتو نشر می کند. نشر و انفاذ قانون به این منظور صورت می گیرد که مردم از آن آگاهی حاصل نماید و آنرا بالای خویش واجب التعمیل بدانند.

با انفاذ و نشر قانون جدید، مواد قانون سابقه یا ملغی می گردد و یا در بعضی موارد تخصیص می خورد. معمولاً در ماده آخر هر قانون در مورد تاریخ و مدت انفاذ آن دلالت میکند و بعضی قوانین و فرامین که مغایر آن باشد از اعتبار ساقط می سازد.